Sentencia A. 1684/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1684/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas

 

(...) En virtud del inciso primero del artículo 104 del CPACA corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer los procesos en los que se demande el incumplimiento de los deberes y obligaciones relacionados con el recaudo, la administración y la destinación de fondos compuestos de recursos públicos, así como la implementación de mecanismos de estabilización de precios. Lo anterior, bajo el entendido de que esas actividades constituyen el ejercicio de funciones administrativas, cuyo ejercicio puede ser atribuido a los particulares

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1684 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6983.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 006 Civil del Circuito de Pereira, Risaralda y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Pereira, Risaralda.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.                 El 10 de julio de 2023, mediante apoderado judicial, Juan Carlos Arcila Herrera y otros[1] presentaron demanda verbal declarativa contra la Cooperativa Departamental de Caficultores de Risaralda (Coopcafer) y la Federación Nacional de Cafeteros (la Federación). Como pretensiones principales se plantearon las siguientes[2]:

 

“3.1.1.- Primera pretensión principal: Que se declare la nulidad absoluta de los contratos suscritos entre los demandantes y la demandada Coopcafer, por existir objeto ilícito y causa ilícita, los cuales aparecen identificados a continuación:

 

(…)

 

3.1.2.- Segunda pretensión principal: Que ambas demandadas sean condenadas a prodigar a los demandantes una medida de satisfacción, consistente en que tanto la Federación Nacional de Cafeteros como Coopcafer indelegablemente a través de sus Gerentes, mediante sendas piezas audiovisuales institucionales divulgadas durante 30 días hábiles en sus respectivas páginas web, con su viva voz e imagen, pidan excusas a los productores de café que aquí obran como demandantes por la falta de planeación y falta de diligencia en que tales entidades incurrieron”[3].

 

2.                 Como fundamento de la primera pretensión, los demandantes señalaron que suscribieron con Coopcafer contratos de promesa de compraventa de cantidades determinadas de café. Los demandantes señalaron que esos contratos tienen objeto ilícito porque desconocieron las normas en materia de mecanismos de estabilización de los precios del café, que se encuentran en la Ley 1969 de 2019. En particular, alegaron que no se respetaron los límites de producción que señala esa ley y no se observó la prohibición de fijar precios inferiores al costo de producción. Como consecuencia de esa inaplicación, los contratos celebrados prometieron en venta cantidades de café que superaban la capacidad de producción de los demandantes y el precio fijado no tuvo en cuenta las variaciones del mercado, por lo que no generó una utilidad para los actores.

 

3.                 También afirmaron que los contratos tenían una causa ilícita, pues estos fueron celebrados bajo el entendimiento de que se trataba de una política de alivio encaminada a beneficiar exclusivamente a los caficultores. Ello, en aplicación de los mecanismos de estabilización y con el respaldo de los recursos públicos que conforman el Fondo de Estabilización de Precios del Café (FEPC). Sin embargo, los demandantes consideraron que esa justificación resultó ser falsa, pues la verdadera causa de los contratos era “especular con un margen de intermediación que estaba prohibido”[4].

 

4.                 A su vez, para fundamentar la segunda pretensión, los demandantes alegaron que los contratos:

 

“son resultado de la dejadez, de la falta de planeación, de la falta de diligencia, son un atajo ilegal inspirado en la codicia y en el burdo engaño, para así solventar no solo el craso incumplimiento de las competencias que habían sido asignadas por la ley y el reglamento a la Federación Nacional de Cafeteros, sino también el incumplimiento de las obligaciones que tal Federación había adquirido a través de un contrato estatal”[5].

 

5.                 Para sustentar esa afirmación, los demandantes aclararon que la Federación Nacional de Cafeteros incumplió sus deberes y no ejerció las competencias que le otorgó la Ley 1969 de 2019, respecto a la administración del FEPC. Según la referida ley, la Federación debe asumir la administración de ese fondo, para lo cual se ordenó la suscripción de un contrato estatal entre el Gobierno nacional y la Federación. Los demandantes consideran que la Federación no ha adoptado las metodologías de determinación de precios, costos de producción y cantidad de producto y, en cambio, ha sido negligente al momento de adoptar los mecanismos de estabilización de precios, en el marco de la administración del FEPC. Además, en la demanda se alega que la Federación no ha indicado los criterios de distribución e inversión de los recursos del FEPC.

 

6.                 Por último, los demandantes alegaron que se vieron en la imposibilidad económica de cumplir con los contratos, lo que generó una campaña de intimidación por parte de las demandadas, que procuraron conminar a los demandados a cumplir. Con ello se afectó su historial crediticio y su bueno nombre. En todo caso, los demandantes aclararon que los contratos no fueron ejecutados, por lo que no habría lugar a restituciones mutuas[6].

 

7.                 El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 003 Civil Municipal de Pereira. Mediante auto del 22 de agosto de 2023 ese despacho judicial rechazó la demanda por falta de competencia según la cuantía y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito de Pereira[7]. El expediente correspondió al Juzgado 001 Civil del Circuito de Pereira y el 3 de octubre de 2023 ese despacho admitió la demanda[8]. Además, el 26 de febrero de 2024, la Federación Nacional de Cafeteros solicitó que se acumularan los expedientes n.° 66001-31-03-001-2023-00222-00 y 66001-31-03-001-2023-00155-00, dado que se trata de dos demandas análogas, con las mismas pretensiones, planteadas por el mismo apoderado, fundamentadas en los mismos hechos y contra los mismos demandados[9]. Por medio de auto del 28 de febrero de 2024, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Pereira dispuso la acumulación de los dos expedientes referidos[10].

 

8.                 El 3 de mayo de 2024 se remitieron los dos expedientes acumulados al Juzgado 006 Civil del Circuito de Pereira. Ello, en virtud del Acuerdo CSJRIA24-67 del 22 de marzo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Risaralda, que ordenó la redistribución de procesos^[11].

 

9.                 El proceso siguió su curso ante el Juzgado 006 Civil del Circuito de Pereira, el cual profirió sentencia en la audiencia celebrada el 14 de mayo de 2025[12]. Durante esa audiencia, al momento de ejercer el control de legalidad sobre el trámite, el juzgado consideró que los reproches contra la Federación Nacional de Cafeteros y la pretensión relativa a la medida de satisfacción se relacionaban con el cumplimiento de funciones administrativas que le han sido confiadas a esa entidad. Ello, pues a pesar de que esa Federación es una entidad gremial de derecho privado, lo cierto es que, en virtud de contratos estatales y de la normativa aplicable, tiene a su cargo la administración del Fondo Nacional del Café y del Fondo de Estabilización de Precios del Café, que son financiados con recursos públicos. Por lo tanto, cualquier controversia relativa a la administración de esos fondos y al ejercicio de funciones administrativas por parte de la Federación Nacional de Cafeteros le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

 

10.             En todo caso, la autoridad judicial consideró que no era procedente remitir cabalmente el expediente a esa jurisdicción, pues no se cumplen los requisitos para aplicar el fuero de atracción, ya que, según el artículo 165 del CPACA, este solo opera ante demandas indemnizatorias de reparación directa, es decir, de responsabilidad extracontractual. En este caso, la primera pretensión principal se centra en la nulidad de contratos celebrados entre particulares, por lo que es ajena a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La decisión de escindir el expediente y remitirlo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue apelada por la parte demandante y por la Federación Nacional de Cafeteros. No obstante, el recurso fue rechazado por improcedente y la decisión quedó en firme.

 

11.             En la misma audiencia se dictó sentencia de fondo frente a las pretensiones que involucran a Coopcafer. El juzgado civil consideró que no se demostraron las causales de nulidad alegadas, por lo que negó las pretensiones de la demanda. Esta providencia fue apelada por la parte demandante y el recurso fue concedido.

 

12.             La remisión parcial del expediente que ordenó el juez civil le correspondió por reparto al Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Pereira. Mediante auto del 18 de julio de 2025 este último rechazó su competencia y propuso el conflicto de jurisdicciones[13]. El juez de lo contencioso administrativo explicó que la Federación Nacional de Cafeteros es una entidad gremial de naturaleza privada, a la cual se le han delegado funciones administrativas relacionadas con el recaudo, gestión y ejecución de recursos públicos destinados a la promoción del sector cafetero. Sin embargo, según la jurisprudencia del Consejo de Estado[14], esa atribución de funciones administrativas no implica que cualquier actividad o acto en el giro ordinario de los negocios realizados por la Federación se rigen por el derecho administrativo. Por el contrario, si los actos jurídicos no se relacionan con el ejercicio de funciones administrativas se enmarcan en el derecho privado.

 

13.             Al respecto, ese despacho judicial señaló que en este caso las pretensiones de la demanda se centran en que se declare la nulidad de unos contratos celebrados entre particulares. Adicionalmente, los demandantes pretenden que las demandadas, como medida de satisfacción, presenten excusas públicas por la falta de planeación y diligencia en las que incurrieron. Ahora bien, no hay prueba de que la Federación Nacional de Cafeteros hubiese suscrito o intervenido de forma alguna en los referidos contratos y en ejercicio de las funciones administrativas atribuidas. En efecto, la alegada nulidad de los contratos celebrados entre particulares no se derivaría de un acto, contrato, hecho u operación administrativa atribuible a la Federación. El juez indició que, según la sentencia C-037 de 2003, es necesario que se acredite una conexión directa, seria y causal entre la función administrativa atribuida y la actuación del particular. Además, señaló el juzgado, las excusas públicas que se pretenden en la demanda no implican el ejercicio de una función administrativa. Como la controversia no se enmarca en los casos previstos en el artículo 104 del CPACA y en virtud de la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, le correspondía al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Pereira tramitar plenamente el asunto.

 

14.             El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 2 de septiembre de 2025 y el expediente fue allegado el 3 de septiembre del mismo año^[15].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

15.             La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política^[16].

 

2.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

16.             Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[17]: (i) el presupuesto subjetivo[18]; (ii) el presupuesto objetivo[19] y (iii) el presupuesto normativo[20]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:

 

Tabla única. Acreditación de los elementos para la existencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

3.                 La función administrativa ejercida por los particulares

 

17.             El artículo 104 del CPACA señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer, en general, las controversias o litigios “originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

18.             Las funciones administrativas permiten materializar los fines constitucionales del Estado y se ejercen mediante potestades inherentemente estatales[21]. A su vez, los artículos 123 y 210 de la Constitución Política disponen que el ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares deberá ser regulado y determinado por la ley. Al respecto, la Corte Constitucional ha identificado distintos mecanismos por medio de los cuales puede atribuirse el ejercicio de esas funciones a los particulares[22]:

 

(i)               La atribución directa por medio de una ley. En estos casos, el legislador señala las condiciones necesarias para el ejercicio de la función, como el uso de recursos públicos, la necesidad o no de suscribir un contrato con la entidad pública y, en dado caso, el contenido, la duración, la destinación de los recursos, los mecanismos de control y demás términos relativos a ese contrato.

 

La Corte ha señalado que esta modalidad de atribución ha sido utilizada, por ejemplo, cuando el Estado ha querido vincular a entidades gremiales en la gestión de contribuciones parafiscales destinadas a fomentar o satisfacer las necesidades de determinada actividad económica[23].

 

(ii)             La autorización general a las entidades públicas titulares de las funciones para que las atribuyan a particulares, por medio de un convenio precedido por un acto administrativo. Este mecanismo es el previsto en los artículos 110 a 114 de la Ley 489 de 1998 y encuentra límites en su ejercicio, como también lo ha señalado esta Corte[24].

 

(iii)          La constitución de personas jurídicas como asociaciones o fundaciones de participación mixta entre particulares y entidades públicas[25].

 

19.             Así las cosas, en varias oportunidades la Corte ha tenido que evaluar si una controversia involucra a particulares que ejercen funciones administrativas para definir la jurisdicción competente. Por ejemplo, en el Auto 856 de 2021 la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones que involucraba a la Federación Colombiana de Productores de Papa en calidad de administradora del Fondo Nacional del Fomento de la Papa. En esa oportunidad, se señaló que el artículo 189.20 de la Constitución Política dispone que la recaudación y administración de los recursos públicos corresponde a la Presidencia de la República. Se trata de una función administrativa que puede ser delegada a otras entidades públicas o atribuida a los particulares, según las modalidades señaladas y siempre en el marco de los límites previstos por la jurisprudencia de la Corte. Dado que la controversia se relacionaba con el ejercicio de funciones administrativas por parte de un particular que tenía a su cargo el recaudo y la administración de un fondo compuesto con recursos parafiscales, este Tribunal concluyó que la competencia le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

20.             En otras ocasiones, la Corte ha analizado el ejercicio de ese tipo de funciones a cargo de particulares cuando son demandados en virtud de la acción popular. En esos casos se ha reiterado una regla que estableció la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura cuando debía dirimir los conflictos de jurisdicción: debe definirse si los hechos u omisiones atribuidas al particular tienen relación con la función pública que ejercerían. Si los cargos formulados tienen efectivamente esa connotación, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo[26].

 

21.             Igualmente, la Corte también ha estudiado el ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares, por ejemplo, en el caso de las demandas relacionadas con la función notarial[27], las cámaras de comercio[28], y los curadores urbanos[29]. En esos casos, ha sido determinante evaluar si los reproches y pretensiones de la demanda se relacionan con el ejercicio de la función administrativa asignada o, en cambio, corresponde a un acto propio del derecho privado que realizaron los particulares.

 

4.                 Naturaleza jurídica de la Federación Nacional de Cafeteros y la administración del Fondo Nacional del Café y del Fondo de Estabilización de Precios del Café

 

22.             La Federación Nacional de Cafeteros es una persona jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro y de naturaleza gremial. Su principal objeto es orientar, organizar y fomentar la caficultura colombiana, velar por su competitividad, rentabilidad y sostenibilidad, así como procurar el bienestar de los caficultores, mediante mecanismos de colaboración, participación y fomento[30].

 

23.             Ahora bien, esta Corporación y el Consejo de Estado han reconocido en varias ocasiones que a esa Federación se le ha atribuido el ejercicio de funciones administrativas relacionadas con el fomento de la industria cafetera. Por ejemplo, desde 1940 la Federación ha asumido la función de recaudo y administración de los recursos parafiscales que integran el Fondo Nacional del Café. Esa función se concreta a través de la suscripción de contratos de administración que se celebran con el Estado cada diez años y en los cuales se precisan las obligaciones, derechos y deberes en virtud de esa administración. Cabe decir que el Fondo Nacional del Café es una cuenta especial con recursos parafiscales aportados por los productores de café y destinados a la inversión en ese sector[31].

 

24.             Por otro lado, la Ley 101 de 1993 dispuso la posibilidad de constituir Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros. Según el artículo 36 de esa ley, los referidos fondos son cuentas especiales financiadas con recursos públicos y con aportes que realizan los productores, los cuales tienen la naturaleza de parafiscales. Estos fondos pretenden mantener el ingreso de los productores, regular la producción nacional e incrementar las exportaciones por medio de mecanismos de estabilización de precios. En el artículo 37 de la ley se indica que la administración de esos fondos la asumirán las entidades gremiales del respectivo subsector agropecuario o pesquero, o bien el Instituto de Mercado Agropecuario. La finalidad de estos fondos es, en pocas palabras, compensar a los productores cuando los precios del mercado internacional del producto agropecuario o pesquero disminuyan de forma significativa. Para ello es necesario fijar un precio o un rango de precios de referencia y el porcentaje entre estos y el precio del mercado internacional a efectos de definir las compensaciones procedentes. La labor de definir lo anterior corresponde, según el artículo 40 de la referida ley, a los comités directivos de cada fondo.

 

25.             En relación con lo anterior, la Ley 1969 de 2019 creó el Fondo de Estabilización de Precios del Café. Este fondo es uno de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros previstos en la Ley 101 de 1993 y tiene por objeto estabilizar el ingreso de los productores de café colombiano. El artículo 4 de la Ley 1969 de 2019 dispone que el FEPC “será administrado por la Federación Nacional de Cafeteros, a través de un contrato específico suscrito con el Gobierno nacional, en el cual se señalarán los términos y condiciones bajo las cuales se administrará dicho Fondo”. Igualmente, los artículos 5 y 6 de la ley establecen que el Comité Nacional de Cafeteros asumirá la función de comité directivo del fondo y, por tanto, tendrá entre sus competencias la de determinar los parámetros de precios y procedimientos para activar los mecanismos de estabilización, así como definir la política de gestión del riesgo, entre otras.

 

26.             En el contrato de administración, además, se deberán definir las responsabilidades de la Federación frente a la estructuración, auditoría e implementación de los mecanismos de estabilización. En los siguientes artículos de la ley se regulan otros aspectos relevantes para el funcionamiento y la administración de ese fondo: los productos, las cantidades de productos y los precios sujetos a estabilización, los mecanismos de estabilización, los beneficiarios de esas medidas, las fuentes de financiación, los parámetros para definir el aporte de los caficultores, entre otros.

 

27.             Es decir que, en este caso, la ley atribuyó directamente el ejercicio de una función administrativa a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros, consistente en la administración y ejecución de los recursos públicos que componen el FEPC y que están destinados a los mecanismos de estabilización de precios. La misma norma señaló que los términos y obligaciones en el marco de esa función deberán ser precisados en un contrato estatal[32]. Se trata de la primera modalidad de atribución de funciones administrativas que fue señalada anteriormente.

 

28.             Por lo tanto, si surge una controversia relativa a la administración del Fondo Nacional del Café o del Fondo de Estabilización de Precios del Café, en principio cabría concluir que la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que se entiende que la Federación se encuentra en el ejercicio de funciones administrativas.

 

5.                 El fuero de atracción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

 

29.             El fuero de atracción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo le permite a esta última resolver pretensiones planteadas contra particulares, cuando son demandados en conjunto con entidades públicas. Ahora bien, el fuero de atracción no aplica de forma automática y, en cambio, es necesario verificar el cumplimiento de unos criterios desarrollados por la jurisprudencia:

 

a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos; b) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”; (c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”[33].

 

30.             Aunque ese fuero se originó en la jurisprudencia del Consejo de Estado, actualmente es posible derivar su aplicación del artículo 165 del CPACA. En esa norma se establecen las reglas para la acumulación de pretensiones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, se indica que, si en la demanda se afirma que “el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un agente particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución”.

 

31.             La expresión daño utilizada en ese artículo tiene una connotación amplia y no se limita únicamente al daño que pudiera ser causado en un supuesto de responsabilidad extracontractual del Estado. Tal es el alcance que le ha dado la jurisprudencia constitucional al artículo 90 de la Constitución Política, que establece la responsabilidad del Estado por todos los daños antijurídicos que le sean imputables. Es decir que todos los daños atribuibles al Estado deben ser reparados y el mecanismo judicial dependerá de la fuente de ese daño: si el daño es causado por un acto administrativo, por lo general la reparación se materializa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; si el daño se causa en el marco de un contrato, debe acudirse al medio de control de controversias contractuales; y si el daño obedece a una omisión, hecho u operación administrativa que no se enmarca en los dos supuestos anteriores, la víctima puede acudir al medio de control de reparación directa[34].

 

32.             Dado que el artículo 165.1 del CPACA no delimita la aplicación del fuero de atracción a un mecanismo judicial específico, cabe concluir que, en principio, esa figura podría aplicarse a todos los medios de control en los que se procure indemnizar o reparar un daño atribuible a entidades públicas y particulares, sea este de origen contractual o extracontractual.

 

33.             El Consejo de Estado comparte esa misma interpretación. Por ejemplo, en la sentencia del 3 de mayo de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera de esa Corporación[35] resolvió una demanda de controversias contractuales en la que operó el fuero de atracción. Más aún, en la aclaración de voto de esa decisión, el consejero José Roberto Sáchica Méndez aclaró que “el fuero de atracción ha sido aplicado por la jurisprudencia de esta Corporación en asuntos de responsabilidad contractual y extracontractual, pues en ambos es posible predicar la aplicación de los cometidos sobre los cuales se ha edificado esa figura procesal. Este entendimiento permite observar que, si bien en la Ley 1437 de 2011 se hizo una mención a tal instituto en sus artículos 140 y 165 –núm. 2– en el marco de la responsabilidad extracontractual, esto no significa que su aplicación haya perdido vigencia en asuntos de responsabilidad contractual, además porque esa normativa no excluye que pueda ser empleada en otros campos, claro está, si se cumple con los requisitos edificados de cara al cumplimiento de los fines que la inspiran”. En el mismo sentido se pronunció esa Corporación, en la sentencia del 18 de junio de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera[36].

 

34.             En todo caso y como ya se indicó, el Consejo de Estado ha precisado que no es posible aplicar el fuero de atracción cuando la fuente jurídica y fáctica de las pretensiones frente a los particulares y las entidades públicas es distinta. Lo anterior ocurre, en principio, cuando algunas pretensiones tienen origen contractual y las otras extracontractual, caso en el cual “no es posible extender la competencia del juez administrativo y, por ello, lo procedente es declarar probada la excepción de falta de jurisdicción respecto del asunto que surgió del acuerdo privado entre particulares”[37].

 

6.                 Caso concreto

 

35.             La Corte Constitucional debe resolver un conflicto de jurisdicciones entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con ocasión de la demanda en la que inicialmente se alegó: (i) la nulidad absoluta de un contrato suscrito entre particulares, dado el desconocimiento de la normativa en materia de mecanismos de estabilización de precios del café, y (ii) la omisión, incumplimiento o cumplimiento negligente de los deberes de la Federación Nacional de Cafeteros en relación con el Fondo de Estabilización de Precios del Café. Ambos reclamos recaen en las dos pretensiones principales: (i) que se declare la nulidad absoluta del contrato y (iii) que se ofrezcan disculpas públicas por la negligencia en la que incurrieron las demandadas.

 

36.             Ahora bien, la Corte observa que las autoridades judiciales involucradas en el proceso entendieron de forma distinta la naturaleza de las pretensiones de la demanda. Por tanto, antes de resolver el conflicto de jurisdicciones, el Tribunal debe verificar el alcance de las pretensiones y definir sobre cuáles recae el conflicto.

 

37.             El juez ordinario civil escindió el proceso y remitió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se pronunciara únicamente frente a la segunda pretensión (solicitud de excusas públicas), respecto a la Federación Nacional de Cafeteros. Ello, bajo el entendido de que ese reclamo parte del incumplimiento de las funciones administrativas atribuidas a esa Federación. El juez civil consideró que ello era posible, dado que las dos pretensiones principales son autónomas.

 

38.             El juez de lo contencioso administrativo, por su parte, consideró que la pretensión principal de la demanda era la nulidad absoluta del contrato y que las excusas solicitadas son, de alguna manera, accesorias o consecuenciales a esa solicitud:

 

“es palmario que la demanda promovida tiene como objeto principal la declaración de nulidad absoluta de múltiples contratos de promesa de compraventa de café a futuro, celebrados entre los demandantes y COOPCAFER con fundamento en la supuesta ilicitud de su objeto y causa, sin que se pueda decir que en dichos contratos aparezca que la FNC [Federación Nacional de Cafeteros] suscribió alguno, de manera que la ilicitud por causa y objeto ilícito que alegan los accionantes, haya sido por causa atribuible a la Federación”[38].

 

39.             Bajo ese entendido, como la pretensión principal consiste en que se declare la nulidad del contrato y la Federación no fue parte en ese negocio jurídico, el juez administrativo consideró que el asunto debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria civil. Ello, además, porque no hay prueba de que en el ejercicio de funciones administrativas la Federación hubiese contribuido en la nulidad del contrato.

 

40.             A la Corte no le corresponde valorar si la acumulación de pretensiones fue debida o no. Únicamente cabe analizar su alcance y naturaleza a efectos de definir la jurisdicción que debe conocer el caso. Dicho eso, según la interpretación textual de la demanda, las dos pretensiones referenciadas fueron planteadas de forma autónoma. Ambas son pretensiones principales que no dependen de que se conceda la otra. Bien podría ocurrir que, eventualmente, se considere que el contrato es nulo, aunque la Federación no hubiese incurrido en las conductas negligentes que se le atribuyen en calidad de administradora del FEPC y por lo tanto no habría lugar a ordenar las excusas públicas. O bien que el contrato sea declarado válido, aunque la Federación sí hubiese incumplido sus deberes, pues esta última circunstancia es independiente al contrato y no generó un vicio en este.

 

41.             Como sustento de lo anterior, además, se tiene que en el apartado “5.- FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LAS PRETENSIONES Y RAZONES LEGALES DE SU FORMULACIÓN:” de la demanda, se distinguen en distintos subtítulos las razones que sustentan cada una de las pretensiones. En los subtítulos 5.1. a 5.5. se presentan argumentos que sustentan la supuesta nulidad del contrato, entre otras, por el desconocimiento de normas legales. En cambio, en el subtítulo 5.6. se indica que la Federación incumplió las obligaciones legales, reglamentarias y contractuales que adquirió en virtud de la administración del FEPC. Ese incumplimiento sería resultado de la “dejadez” y “falta de diligencia” de la Federación, lo cual coincide con los términos en los que se planteó la pretensión de disculpas públicas: “pidan excusas (…) por la falta de planeación y falta de diligencia en que tales entidades incurrieron”.

 

42.             Aclarado lo anterior y contrario a lo considerado por el juez de lo contencioso administrativo, el conflicto de jurisdicciones recae, en principio, únicamente frente la segunda pretensión, relativa a las excusas públicas que aparentemente debiera dar la Federación Nacional de Cafeteros. El juez civil no rechazó su competencia para estudiar la primera pretensión y, por el contrario, profirió sentencia de fondo. Incluso, actualmente se encuentra en trámite en la jurisdicción ordinaria civil la apelación de esa sentencia. En pocas palabras, la escisión del expediente en razón a sus pretensiones implicó que cada una de estas se tramitara de forma separada, en dos procesos distintos e independientes. El conflicto de jurisdicciones se planteó únicamente en uno de esos procesos y no frente a ambos.

 

43.             La escisión del proceso encuentra sustento en la jurisprudencia del Consejo de Estado[39], en materia de fuero de atracción. No porque esa figura no proceda ante controversias de naturaleza contractual; sino porque no es posible que el juez de lo contencioso administrativo conozca pretensiones dirigidas contra particulares y entidades públicas, cuando unas tienen origen contractual y las otras extracontractual. En esos casos se entiende que, en principio, la fuente jurídica y fáctica del daño es distinta, por lo que el juez de lo contencioso administrativo solo tiene competencia para resolver las pretensiones y reproches relacionados con la entidad pública o el particular que ejerce funciones administrativas. Ahora bien, el asunto deberá ser valorado por las autoridades judiciales en cada asunto, según sus particularidades.

 

44.             En este caso, la primera pretensión es eminentemente contractual, pues consiste en que se declare la nulidad absoluta de un contrato por objeto y causa ilícita. Ello, pues en el contrato se habrían desconocido normas de orden legal que definirían aspectos relativos a la finalidad del contrato, el precio y las cantidades de producto objeto del negocio. En cambio, la segunda pretensión consiste en que se ordene una medida de satisfacción a forma de excusas públicas. Para el caso de la Federación Nacional de Cafeteros, según se desprende también de la demanda, esas excusas se relacionan con la “falta de diligencia” y “dejadez” en la que habría incurrido al desatender los deberes y obligaciones que adquirió, en virtud de una ley y un contrato estatal. Esos deberes y obligaciones se relacionan con la administración de un fondo de recursos públicos y la adopción de mecanismos de estabilización de precios, por lo que se trataría de una omisión o cumplimiento indebido de funciones administrativas atribuidas a un particular. Esta segunda pretensión, por tanto, es de naturaleza extracontractual, por más de que en la demanda se indicara que la Federación tenía interés en el contrato objeto de la primera pretensión.

 

45.             Por lo señalado previamente, la Corte considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver la segunda pretensión de la demanda, respecto a la Federación Nacional de Cafeteros. Como ya se indicó, el cargo que sustenta la segunda pretensión de la demanda fue desarrollado en el acápite 5.6. del escrito de demanda. En ese acápite, los demandantes señalaron que la Federación incumplió sus obligaciones y competencias legales, reglamentarias y contractuales como administradora del FEPC.

 

46.             A nivel legal, los demandantes consideran que la FEPC desconoció lo previsto en el artículo 4 de la Ley 1969 de 2019, frente al deber de determinar los parámetros de precios y procedimientos para aplicar los mecanismos de estabilización. También se habría desconocido lo previsto en la Ley 101 de 1993 y consagrado en la Ley 1969 de 2019 frente a los topes de producción y el deber de proteger a los agricultores ante las oscilaciones anormales de los precios. Es decir, que no se habrían empleado debidamente los mecanismos de estabilización de precios que define la ley.

 

47.             A nivel reglamentario, los demandantes alegaron que se desconoció el artículo 2.11.6.2. del Decreto Reglamentario 2228 de 2019, que a su vez reglamentó el artículo 14 de la referida ley, respecto al “rol del administrador del Fondo de Estabilización de Precios del Café como certificador de la producción y del productor”. En el Decreto Reglamentario se señaló que debía definirse una metodología que permita estimar los costos de producción que deban considerarse para la aplicación de los mecanismos de estabilización. A juicio de los demandantes, esa metodología no ha sido adoptada por la Federación, lo que equivale a decir que no ha cumplido con una competencia asignada por la norma.

 

48.             Finalmente, señalaron que en la cláusula cuarta del contrato de administración del FEPC se establece que el Comité Nacional de Cafeteros tiene la función de asignar los recursos del fondo e indicar los criterios de distribución e inversión de estos. Sin embargo, se habría omitido el cumplimiento de esa función.

 

49.             Como se indicó anteriormente, la administración y destinación de los recursos del FEPC y la implementación de los mecanismos de estabilización constituye una función administrativa asignada a un particular. En este caso, la función la asignó directamente la Ley 1969 de 2019, según lo indicado también en la Ley 101 de 1993, y los términos de su ejercicio fueron precisados en los decretos reglamentarios correspondientes, así como en el contrato estatal que fue suscrito. Los demandantes expresamente alegan que la Federación incumplió esos deberes y competencias, lo que equivale a decir, a primera vista, que no ejerció o ejerció indebidamente esas funciones e incluso que incumplió el contrato estatal de administración del FEPC. El alcance de esas funciones administrativas, su titularidad respecto a la Federación, así como su eventual incumplimiento es algo que le corresponde definir al juez de lo contencioso administrativo. Finalmente, cabe decir que, contrario a lo afirmado por el juez administrativo que propuso el conflicto, las excusas públicas que se solicitan no constituyen la función administrativa a evaluar, sino que son la medida de satisfacción que se pretende en la demanda, como consecuencia de un eventual incumplimiento de esas funciones.

 

50.             Así las cosas, este Tribunal resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Pereira, Risaralda, conocer de la demanda presentada. La Corte ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. En virtud del inciso primero del artículo 104 del CPACA corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer los procesos en los que se demande el incumplimiento de los deberes y obligaciones relacionados con el recaudo, la administración y la destinación de fondos compuestos de recursos públicos, así como la implementación de mecanismos de estabilización de precios. Lo anterior, bajo el entendido de que esas actividades constituyen el ejercicio de funciones administrativas, cuyo ejercicio puede ser atribuido a los particulares[40].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 006 Civil del Circuito de Pereira, Risaralda y el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Pereira, Risaralda, y DECLARAR que el Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Pereira, Risaralda, es el competente para conocer la demanda verbal declarativa de nulidad absoluta adelantada por el señor Juan Carlos Arcila Herrera y otros, únicamente frente a los reparos por el supuesto incumplimiento de funciones administrativas por parte de la Federación Nacional de Cafeteros y la respectiva medida de satisfacción que constituye la segunda pretensión de la demanda.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6983 al Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Pereira, Risaralda, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 006 Civil del Circuito de Pereira, Risaralda, y a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Presidente(a) con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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